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30/01/21 | 15 h 25 min par Zsuzsa Anna Ferenczy

CHINE / U.E. : L’accord d’investissement UE-Chine survivra-t-il au contrôle du Parlement?

Un regard sur le processus restant pour la CAI (Comprehensive Agreement on Investment) et le rôle crucial du Parlement européen, qui pourrait encore rejeter l’accord.

Le 30 décembre, l’Union européenne (UE) et la Chine ont conclu des négociations en vue d’un accord global sur l’investissement (CAI). Grâce à cet accord, l’UE espère remédier à l’asymétrie des relations bilatérales, une préoccupation sérieuse que les États membres de l’UE ont vis-à-vis de la Chine depuis des années (et une préoccupation qu’ils partagent avec Washington). Toutefois, parvenir à un accord n’est que la première étape du processus. Si le Parlement européen (PE) n’a pas le pouvoir de modifier le texte négocié, il a le pouvoir de le ratifier ou non mais aussi de contrôler la mise en œuvre de la CAI.

« Il n’y a pas d’accord tant que le Parlement européen ne dit pas qu’il s’agit d’un accord« , a souligné Reinhard Bütikofer, membre vert allemand du Parlement européen (eurodéputé) et chef de la délégation UE-Chine du PE . L’eurodéputé belge Guy Verhofstadt du groupe Renew Europe a tweeté : «Les arrestations [à Hong Kong] montrent à nouveau que la Chine ne devient pas plus ouverte et démocratique à la suite d’accords internationaux.» Le vice-président de la commission du commerce international (INTA), Iuliu Winkler du Parti Populaire Européen, a déclaré que les membres de la commission se sont engagés à s’engager pleinement dans le processus de contrôle du PE. Il est donc essentiel de comprendre le rôle du PE dans le processus.

Comprendre la dynamique de la politique étrangère de l’UE, qui implique de multiples niveaux et acteurs, est également essentiel pour donner un sens aux implications stratégiques de la CAI pour l’influence mondiale de l’UE. Cela facilite une appréciation des limites que la fragmentation inhérente de l’UE en tant qu’acteur international impose à ce que Bruxelles peut réellement faire en ce qui concerne la Chine. Mettre les choses en perspective permet donc d’ajuster les attentes concernant l’influence de l’UE sur la Chine, un partenaire stratégique qu’elle considère désormais également comme un « rival systémique ».

Pour les dirigeants chinois, parvenir à un accord avant la fin de 2020 était crucial pour au moins deux raisons. Premièrement, la Chine voulait garantir l’achèvement des négociations sous la présidence allemande tournante et l’ approche pragmatique et pro-entreprise de la chancelière Angela Merkel , compte tenu en particulier de son ambition de couronner sa présidence du Conseil de l’UE – et ses 16 ans au pouvoir – avec un accord mémorable avant de terminer son mandat de chancelière plus tard cette année. Avec l’accord conclu, Pékin a évité que les négociations ne soient entraînées dans les présidences portugaise et slovène (2021), ou plus loin dans les présidences française et tchèque (2022), ce qui pourrait s’avérer moins prévisible pour la Chine.

Les dispositions de politique étrangère du traité de Lisbonne de 2009 représentaient l’effort de réforme le plus ambitieux de l’histoire de la politique de relations extérieures de l’UE et visaient à renforcer la position mondiale de l’Union en consolidant ses fondements internes. Pourtant, l’UE est dans un état de gestion de crise permanente depuis la crise financière mondiale de 2008. Les conséquences de la crise migratoire sans précédent (et en cours), du Brexit et de la pandémie de COVID-19 doivent encore être comprises et traitées. Le changement dynamique dans le voisinage sud de l’Europe, une Russie agressive, une Chine affirmée et des États-Unis réticents à coopérer avec l’Europe sur les problèmes mondiaux ont tous intensifié les débats internes sur la manière d’obtenir et de préserver l’autonomie stratégique du bloc.

Bien que la dernière décennie ait été marquée par d’énormes défis pour l’Europe et alors que les négociations UE-Chine sur le CAI avançaient, le PE a vu son rôle considérablement renforcé. Avec Lisbonne, le PE a désormais des compétences communes avec le Conseil pour adopter une législation sur le commerce et l’investissement. Les attentes selon lesquelles le PE utilisera son pouvoir dans la ratification ainsi que la mise en œuvre de la CAI sont donc bien placées. Que les députés européens puissent effectivement refuser de ratifier l’accord pour protester contre les violations des droits de l’homme de Pékin est une possibilité réelle.

Dans le cas des négociations CAI, la Commission européenne (après que le Conseil a adopté son mandat de négociation) a été tenue de faire régulièrement rapport à la commission INTA du PE. Bien que le PE n’ait pas eu le pouvoir de s’engager directement dans les négociations ou de fixer leurs objectifs, son rôle de contrôle est resté important à plusieurs égards: premièrement, en assurant la transparence; deuxièmement, en insistant sur le fait que l’accord est à la fois fondé sur des règles et sur des valeurs; et troisièmement, en lui donnant un rôle dans la mise en œuvre du CAI. À en juger par le bilan du PE en tant qu’institution européenne la plus à cheval en matière de respect des valeurs fondamentales, les députés utiliseront certainement leur pouvoir pour superviser le processus de mise en œuvre, une fois et s’ils ratifient l’accord.

Le 22 janvier, la Commission a rendu public certaines parties de l’accord pour les principales parties prenantes. Le texte doit encore subir la révision juridique et technique nécessaire. Ensuite, il doit être approuvé par le Conseil européen et traduit dans toutes les langues officielles avant de pouvoir être soumis à un renvoi officiel au PE afin que les députés puissent commencer leur travail de contrôle. La procédure formelle ne devrait donc commencer que dans les derniers mois de 2021, avec un vote prévu pour les premiers mois de 2022. Dans les six mois suivant la demande officielle d’approbation, une période prorogeable de six mois supplémentaires, INTA, en tant que comité responsable, soumettra une recommandation d’approuver ou de rejeter l’accord et pourrait l’accompagner d’une résolution exposant les raisons pour lesquelles les députés devraient donner ou refuser leur consentement. Enfin, le PE décidera par un vote unique sur l’approbation; aucun amendement ne peut être déposé. Si la majorité requise n’est pas obtenue, le CAI est réputé rejeté.

Évaluer la position du PE sur la Chine ces dernières années est un bon point de départ pour apprécier l’approche probable du PE à l’égard du CAI. Pendant des années, le PE a systématiquement appelé à des mesures pour lutter contre le poids économique croissant de la Chine et son influence politique en Europe, ses tentatives de saper la démocratie, la détérioration continue des droits de l’homme, l’absence de réciprocité politique et économique dans les relations bilatérales, les minorités religieuses et ethniques, en particulier les Ouïghours, les Kazakhs, les Tibétains et les chrétiens, les détentions arbitraires et les disparitions forcées, la posture agressive croissante de la Chine dans la région, l’introduction de la loi sur la sécurité nationale à Hong Kong et les menaces contre Taiwan. La liste s’est allongée et les griefs plus profonds avec le temps.

Au début des négociations du CAI, dans sa «résolution d’ octobre 2013 sur les négociations UE-Chine pour un accord bilatéral», le PE a exigé que les négociations «soient menées avec le plus haut niveau de transparence possible». En novembre 2020, le PE a appelé à une plus grande transparence et à la mise en place d’une «dimension parlementaire en ce qui concerne la mise en œuvre de l’accord». Il a souligné que «le respect des droits de l’homme est une condition préalable pour s’engager dans des relations commerciales et d’investissement avec l’UE».

Puis, dans sa résolution de décembre 2020 sur le travail forcé et la situation des Ouïghours dans la région autonome ouïghoure du Xinjiang, les députés ont souligné que le CAI doit inclure «des engagements adéquats pour respecter les conventions internationales contre le travail forcé». Cela fait écho à sa résolution de juin 2020 sur la loi sur la sécurité nationale à Hong Kong, dans laquelle les députés ont déclaré qu’ils prendraient en considération la situation des droits de l’homme en Chine lorsqu’on leur demanderait d’approuver un accord d’investissement. Le même point est au cœur de sa résolution de janvier 2021 sur Hong Kong, la première depuis que les deux parties ont conclu les négociations, donnant une indication claire de ce à quoi s’attendre des députés dans les mois à venir.

Ce ne sont là que quelques-unes des mesures prises par le PE pour faire connaître sa position, en plus de ses rapports, questions parlementaires et auditions publiques dans ses commissions des affaires étrangères, de la sécurité et de la défense, du commerce international (INTA) et des droits de l’homme. Le fait qu’en 2019, les eurodéputés aient décerné au célèbre militant ouïghour des droits de l’homme Ilham Tohti le prix Sakharov pour la liberté de l’esprit, témoigne du pouvoir collectif des députés européens dans différents groupes politiques et délégations nationales, au grand dam de Pékin.

C’est à travers ces mesures que les députés ont cherché à amener l’UE à respecter ses ambitions de politique étrangère sur les valeurs, telles qu’articulées dans le plan d’action 2020-2024 de l’UE sur les droits de l’homme et la démocratie , notamment pour construire des sociétés résilientes, inclusives au système mondial des droits de l’homme. Bien que les résolutions du PE sur la Chine ne soient pas juridiquement contraignantes, elles doivent être considérées comme faisant partie d’un processus plus large visant à tenir la Chine responsable de ses propres engagements. Ce processus reste cependant motivé par les intérêts nationaux et des entreprises. Alors que la présidence allemande se précipitait à travers le CAI, certains ont déploré que la conclusion d’un accord sur le CAI représente un pas en avant, deux pas en arrière dans la politique de l’UE à l’égard de la Chine, discréditant ses affirmations de prendre une position plus dure.

Dans ce contexte, le PE s’est fixé des normes élevées qu’il doit désormais respecter. Il est difficile de ne pas voir l’ironie du fait que désormais une institution de l’UE, la Commission, devra convaincre une autre, le PE, que l’on peut faire confiance à la Chine. Il semble que la Chine ait réussi à convaincre la Commission – et avant tout les États membres – qu’il valait la peine d’avoir un accord d’investissement. La Commission réussira-t-elle à convaincre le Parlement maintenant? Nota bene , c’est la même Commission qui a promis d’être géopolitique; être ambitieux, stratégique et affirmé , et utiliser une boîte à outils défensive pour protéger ses valeurs et ses intérêts face à une Chine mercantiliste. Ces outils deviendront-ils moins pertinents avec la mise en place d’un CAI bilatéral?

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De toute évidence, un énorme fossé persiste dans les perspectives entre l’UE et la Chine en ce qui concerne un environnement de concurrence loyale. Cela s’ajoute à une profonde divergence normative entre les deux parties, qui a limité le pouvoir normatif de l’UE. Pourtant, pour les démocraties européennes, il ne devrait y avoir aucun doute sur le contenu d’une concurrence loyale. Il ne faut pas non plus hésiter sur l’impératif de rendre l’accord fondé sur la valeur.

Selon la Commission, la CAI prévoit un cadre institutionnel pour le suivi de la mise en œuvre des engagements, un mécanisme ad hoc pour un engagement rapide au niveau politique et un dialogue régulier avec les parties prenantes concernées. Sur la question des valeurs, la Commission affirme que le CAI comprend un «engagement» en ce qui concerne la ratification par la Chine des conventions de l’OIT en suspens, des dispositions soumises à un mécanisme d’application spécialement adapté, y compris un groupe d’experts indépendants, et un degré élevé de transparence. La Commission maintient que la CAI fournit un groupe de travail spécifique pour discuter des questions liées au développement durable, y compris le travail.

Utilisant leur pouvoir collectif, les députés doivent exiger que la Commission veille au respect des normes internationales du travail et de l’environnement dans le chapitre du développement durable. Les députés doivent exhorter la Commission à garantir la transparence et à clarifier, en des termes non équivoques, le cadre institutionnel de suivi de la mise en œuvre. Si les députés européens se contentent de moins, leur image d’institution européenne la plus ouverte et la plus cohérente sur la Chine sera entachée, tout comme la crédibilité du Parlement et celle de l’UE en tant que puissance normative. S’il est ratifié par le PE, la Commission devra convaincre le monde que la CAI renforcera son autonomie stratégique et que ce n’était pas une erreur stratégique de parvenir à un accord.

Zsuzsa Anna Ferenczy est titulaire d’un doctorat. chercheur au Centre de l’Union européenne à Taiwan à l’Université nationale de Taiwan, Taipei; chercheur affilié au département de science politique de la Vrije Universiteit Brussel; associé chez 9dashline; et ancien conseiller politique au Parlement européen (2008-2020). Elle tweete @zsuzsettte