À cette époque, la Chine avait déjà construit deux autres villages à l’intérieur des frontières coutumières du Bhoutan, eux aussi situés dans des zones reculées des hautes montagnes de l’Himalaya ou dans des gorges himalayennes.

Il existe aujourd’hui 22 villages et implantations de ce type. D’après les images satellite, ces villages et implantations chinois se composent de quelque 752 blocs résidentiels divisés en 2 284 unités résidentielles, chacune pouvant accueillir une famille. Pour remplir ces unités, les autorités chinoises ont relogé ou sont en train de reloger environ 7 000 personnes dans ces zones auparavant inhabitées du Bhoutan, ainsi qu’un nombre inconnu de fonctionnaires, d’ouvriers du bâtiment, de policiers aux frontières et de militaires.

Pour construire ces villages, la Chine a annexé environ 825 km² de terres qui se trouvaient auparavant sur le territoire du Bhoutan, soit un peu plus de 2 % du territoire du pays. Au moins deux nouveaux sites au Bhoutan ont été autorisés à la construction, de nombreux villages existants sont en cours d’agrandissement, des appels d’offres ont été lancés par le gouvernement chinois pour la construction d’au moins un autre village, et les autorités chinoises ont annoncé que trois des villages existants allaient être transformés en villes.

Ce rapport documente l’emplacement, la taille et la fonction de ces villages et implantations transfrontalières. Il aborde la question de leur construction continue sur un territoire considéré depuis longtemps comme faisant partie du Bhoutan, le rôle de l’appropriation des terres dans les négociations frontalières qui durent depuis 40 ans entre la Chine et le Bhoutan, et l’utilisation croissante, et apparemment inutile, par la Chine de la force dans ses relations avec un voisin beaucoup plus petit.

Les villages transfrontaliers chinois sont en cours de construction dans deux zones principales. Huit de ces villages se trouvent dans une région occidentale du Bhoutan qui, selon l’historien Tsering Shakya, a été cédée au Bhoutan en 1913 par le 13e Dalaï Lama, alors dirigeant du Tibet. La Chine a construit ces huit villages pour des raisons stratégiques : elle cherche à prendre possession de cette région occidentale du Bhoutan parce qu’elle comprend un plateau de 89 km² appelé Doklam, dont le contrôle donnerait à la Chine un avantage stratégique majeur dans sa confrontation en cours avec l’Inde. La Chine affirme également que son objectif est d’obtenir du Bhoutan qu’il accepte d’accueillir une ambassade chinoise dans la capitale bhoutanaise, Thimphou.

Les 14 autres villages et implantations transfrontalières de la Chine se situent dans des zones du nord-est du Bhoutan. Ces zones, connues sous le nom de Beyul Khenpajong (avec les vallées de Pagsamlung et de Jakarlung) et Menchuma, ne sont revendiquées par la Chine que depuis les années 1980. Jusqu’au début des années 1990 au moins, la Chine a indiqué ces zones sur les cartes officielles comme faisant partie du Bhoutan.

Ces régions du nord-est du Bhoutan n’ont aucune valeur militaire ou stratégique pour la Chine. La raison de l’annexion de ces régions était de les échanger contre les zones que la Chine convoite dans la partie occidentale du Bhoutan. La Chine a clairement exprimé cet objectif en 1990 lorsqu’elle a proposé ce qui est devenu connu sous le nom de « package deal ». Dans cet accord, la Chine a proposé d’abandonner ses revendications sur les régions du nord-est du Bhoutan et de les restituer au Bhoutan si ce dernier lui cédait les territoires qu’il convoite dans l’ouest du pays, y compris le plateau du Doklam.

Le Bhoutan ne peut toutefois pas céder la région de Doklam à la Chine sans le consentement de l’Inde, en raison des traités indo-bhoutanais qui obligent le Bhoutan à respecter les préoccupations sécuritaires de l’Inde. En conséquence, depuis le milieu des années 1990, le Bhoutan a tardé à donner son accord à l’échange proposé par la Chine.

Le rapport décrit la réponse de la Chine au refus du Bhoutan d’accepter l’accord global. Cette réponse a pris la forme d’une stratégie en six étapes. Au début des années 1990, la Chine a envoyé des éleveurs locaux dans les zones contestées, où leurs interactions avec les éleveurs bhoutanais ont poussé ces derniers à quitter ces zones. Au cours de la deuxième étape, les éleveurs tibétains ont construit des huttes ou des abris dans les zones contestées. Troisièmement, des patrouilles militaires à pied ont été envoyées dans ces zones, soi-disant pour soutenir ces éleveurs. Quatrièmement, des structures improvisées ont été érigées pour servir d’avant-postes militaires, qui ont ensuite été transformés en structures permanentes.

Au cours de la cinquième étape, vers 2004, des routes ont été construites dans les zones revendiquées, reliant les avant-postes aux villes du Tibet (Chine). Enfin, en 2016, la construction de villages a commencé dans les zones revendiquées.

En mars 2023, le gouvernement bhoutanais, qui ne semble pas avoir d’autre choix que d’accepter la plupart des demandes de négociation de la Chine, a indiqué qu’il était sur le point de conclure un accord avec la Chine impliquant un échange de territoire. Mais la construction de villages transfrontaliers par la Chine ne s’est pas arrêtée. Au contraire, elle s’est accélérée : depuis début 2023, sept villages ou implantations supplémentaires ont été construits dans le nord-est du Bhoutan, ce qui a plus que triplé le parc immobilier de cette région.

L’analyse du rapport sur la montée en puissance de la construction chinoise en 2023-24 conclut qu’il est désormais extrêmement peu probable que la Chine restitue au Bhoutan les zones où elle a construit des villages. Ces zones comprennent environ 80 % du territoire contesté que la Chine a annexé. La Chine semble susceptible de faire valoir qu’elle n’est pas obligée de restituer ces zones car le Bhoutan, compte tenu des préoccupations de sécurité de l’Inde, ne sera probablement pas en mesure de céder la région de Doklam à la Chine. Si le Bhoutan, comme prévu, cède les zones non-Doklam de sa zone frontalière occidentale à la Chine, la Chine est susceptible en retour de renoncer à ses revendications uniquement sur les zones qu’elle a revendiquées mais non annexées (environ 353 km² dans les régions de Upper Langmarpo, Charitang et Yak chu à l’ouest et environ 78 km² dans la région de Chagdzom au nord-est). Il est également probable qu’il restitue au Bhoutan une zone de quelque 147 km² qu’il a occupée mais dans laquelle il n’a pas construit de villages ni réinstallé de colons (la vallée de Pagsamlung).

En résumé:

• La Chine a désormais construit 22 villages et colonies à l’intérieur des frontières coutumières du Bhoutan, dont 19 sont des villages et trois sont de petites colonies.
• Sept de ces villages et colonies transfrontaliers ont été construits depuis début 2023, ce qui témoigne d’une augmentation marquée de la vitesse et de l’ampleur de la construction dans les zones annexées.
• Trois des 19 villages vont être transformés en villes.
• Il semble de plus en plus certain que la Chine ne tiendra pas sa proposition initiale de restituer au Bhoutan les terres du nord-est du pays où elle a construit des villages.
• Il est probable que le Bhoutan ne récupère que les zones que la Chine semble avoir revendiquées ou annexées, en grande partie pour faire pression et donner l’apparence de concessions ultérieures.
• La stratégie chinoise des villages transfrontaliers constitue un précédent problématique pour la communauté internationale, car il n’existe pas de contre-argument évident pour un petit État agissant seul en réponse aux revendications territoriales opportunistes et à l’annexion ultérieure d’une grande puissance.

Cartes

Carte montrant les principales zones du Bhoutan actuellement revendiquées par la Chine. La Chine construit des villages dans le secteur ouest du Bhoutan (à Bji Gewog dans le Haa dzongkhag) et dans le secteur nord-est (dans le Beyul et Menchuma dans le dzongkhag de Lhuentse). Le Bhoutan a cédé Kula Khari (Gasa dzongkhag) à la Chine dans les années 1980, et en 2020, la Chine a revendiqué publiquement le Sakteng dans le secteur oriental. Source : Politique étrangère/Robert Barnett 2021.